Referendum propositivo: cosa prevede la riforma del M5S (rischi compresi)

A far discutere politici e costituzionalisti, da meno di una settimana, è la proposta di riforma presentata alla Camera dal deputato grillino Francesco D’Uva: la norma intende modificare l’istituto delle leggi d’iniziativa popolare e introdurre nel nostro ordinamento costituzionale il referendum propositivo.

I contenuti della riforma grillina

La proposta organica di riforma è stata presentata alla Camera il 19 settembre da D’Uva e da una ventina di deputati del M5s, e propugna le classiche tesi di democrazia diretta del M5s e della Casaleggio & associati.
La riforma attribuisce una nuova e particolare forza alle proposte di legge d’iniziativa popolare sottoscritte da almeno 500.000 elettori (oggi bastano 50.000 firme). La novità è che tutte le proposte di legge capaci di raccogliere quel livello di consenso, una volta passato il vaglio di legittimità della Corte costituzionale e un controllo formale da parte della Corte di cassazione, dovranno essere approvate dalle due Camere, tassativamente, entro 18 mesi: se questo non dovesse avvenire, a causa di un rifiuto del Parlamento o per l’impossibilità di trovare una maggioranza coerente, si passerà direttamente a una consultazione referendaria obbligatoria sulla materia. Il progetto grillino non prevede i termini di tempo per lo svolgimento del referendum, ma è evidente che dovrebbe tenersi tempestivamente, al massimo nel giro di uno o due mesi dalla richiesta formale del comitato promotore.
Se poi le Camere dovessero approvare la proposta d’iniziativa popolare in un testo diverso da quello presentato dai 500.000 sottoscrittori (e se il comitato promotore non decidesse di rifiutare la versione parlamentare), il referendum verrebbe indetto su entrambi i testi. In quel caso l’elettore favorevole alla nuova legge avrebbe la facoltà di indicare il testo che preferisce e verrebbe approvato quello che ha ottenuto più voti. 
Gli unici limiti di materia previsti dal testo del progetto di riforma grillino sono quattro: “se la proposta (di legge d’iniziativa popolare, ndr) non rispetta i diritti e i principi fondamentali garantiti dalla Costituzione nonché i vincoli europei e internazionali, se non ha contenuto omogeneo, e se non provvede ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri”. 
La proposta di riforma grillina stabilisce infine che la norma sottoposta a referendum (o le due norme parallele nello specifico caso prescritto) viene approvata «se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi»: non serve, insomma, un quorum. 
Nel sistema vigente in Italia, invece, il referendum abrogativo è valido soltanto se si reca a votare il 50% degli aventi diritto, più uno. Al contrario, nel referendum sulle norme costituzionali varate dal Parlamento (possibile soltanto se le norme stesse non hanno ottenuto una maggioranza qualificata dei due terzi di deputati e senatori) non serve alcun quorum: vince il Sì o il No, indipendentemente dal numero dei votanti. Ma questo è necessario perché una riforma costituzionale deve comunque ricevere un’investitura popolare.

I gravi rischi della proposta

Tra le forze politiche, soprattutto Forza Italia ha segnalato che la proposta di riforma comporta gravi rischi per l’architettura costituzionale, per il principio della rappresentatività e per la stessa tenuta della democrazia.
Un primo rischio è insito nel contrasto che la norma quasi inevitabilmente aprirebbe tra il Parlamento regolarmente eletto e una minima parte del corpo elettorale: i 500.000 firmatari della proposta d’iniziativa popolare equivalgono all’1,07% dei 46.604.925 italiani aventi diritto al voto nelle ultime elezioni politiche del marzo 2018.
È evidente poi che la riforma grillina aprirebbe una serie di delicati problemi in tema di rappresentatività e nelle regole del gioco democratico. Il testo D’Uva, infatti, non prevede alcun limite al numero delle proposte di legge d’iniziativa popolare che un domani potrebbero essere presentate con la procedura indicata: non indica né un massimo annuo, né un tetto nell’arco della legislatura.
Quindi, in teoria, il Parlamento potrebbe essere del tutto esautorato dalle sue funzioni grazie alla strategia di una minoranza che riuscisse a presentare continue proposte di legge (come per gli attuali referendum abrogativi, le 500.000 firme potrebbero essere richieste contemporaneamente su decine di proposte normative diverse). Le due Camere potrebbero così trovarsi nell’obbligo di legiferare esclusivamente su una raffica di progetti di legge imposti dall’esterno.

Il problema del quorum

L’aspetto però più delicato e controverso della proposta grillina riguarda il tema del quorum referendario. Nel testo originario della riforma si legge che la consultazione viene definita valida se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi: quindi, perché il nuovo referendum propositivo sia valido, non occorrerebbe alcun quorum. In via teorica, una qualsiasi agguerrita minoranza potrebbe insomma riuscire a proporre una legge, e approvarla attraverso il nuovo sistema referendario se il resto dell’elettorato in maggioranza decidesse di non partecipare al voto.
Questa caratteristica è contestata con forza, soprattutto da Forza Italia. Francesco Paolo Sisto, deputato azzurro e presidente della commissione Affari costituzionali della Camera vede nella riforma il rischio dello svuotamento della funzione legislativa parlamentare: “È altissimo” dice “il rischio che ci sia un lobbismo preordinato a proporre norme in sostituzione della democrazia parlamentare”. Intorno all’Epifania, Forza Italia ha chiesto a Matteo Salvini di intervenire sull’alleato di governo.
La Lega, anche grazie alle insistenze di Forza Italia, ha chiesto fosse almeno inserito un quorum e in commissione è stato depositato un emendamento leghista che indicava l’obbligo di una soglia minima del 30% degli aventi diritto perché il referendum fosse da considerare valido.

Il compromesso sul 25%

Il 9 gennaio, nella discussione iniziata nella commissione Affari costituzionali della Camera, Lega e M5s si sono poi accordati, e hanno accettato un emendamento proposto dal Pd (e firmato dal costituzionalista Stefano Ceccanti) in base al quale i referendum, sia propositivi sia abrogativi, potranno essere validi soltanto se otterranno il voto favorevole di almeno il 25% degli aventi diritto, indipendentemente dal numero totale dei partecipanti.
Il compromesso raggiunto in commissione tra Lega e M5s potrebbe avere lo scopo anche di trovare il consenso del Partito democratico nella discussione in aula. Questo aspetto potrebbe rivelarsi decisivo perché la riforma è costituzionale, e quindi i voti dei democratici potrebbero consentire ai due partiti di governo di raggiungere la maggioranza qualificata in Parlamento, evitando così lo scoglio (e i tempi più lunghi) del referendum confermativo sul quale Matteo Renzi era caduto nel 2016. Se la riforma del referendum dovesse essere votata dai due terzi di deputati e senatori, infatti, il referendum confermativo non si svolgerà. Un po’ paradossale (e anche contraddittoria), come strategia, ma efficace.